北海机场2019年7月共完成旅客吞吐量21.8万人次

《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第73条第4款规定：制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。

[13]换言之，维护社会秩序必然构成公权力的规范保护目的之一。遏制全民违法，治根在于治法，但与此同时，规范法的实施过程，也能够最大程度上实现对权利的救济。

同时，违法成本评估的过程需要引入专家论证、举行听证会和论证会、听取当事人意见等。新修订的《行政处罚法》试图填补这一空缺，于其第41条规定了行政机关利用电子技术监控设备收集、固定违法事实时需要遵守的实体与程序规定。它与法律权利相比有着更为崇高的地位，是法定权利的产生源泉与内在根据。[48]参见茅铭晨：《从自定走向法定——我国〈行政处罚法〉修改背景下的非现场执法程序立法研究》，载《政治与法律》2020年第6期。[39]参见关保英：《违法成本评估研究》，载《南京社会科学》2017年第8期。

[35]举例而言，即使杀人放火并未由实体法进行规定，多数人也能认识到不应杀人放火，但对于某一路段通过时速的限制，却并不当然为多数人所知悉。在多元的行政目的中，保障人权属重中之重，其余的目的服务并根植于它。[50] 肖顺武：《论耕地保护法律制度之完善——基于粮食安全视角的解析》，《西南政法大学学报》2006年第4期。

1981年《当前的经济形势和今后经济建设的方针》（国务院政府工作报告）对十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地的国策定性和努力实行科学种田的原则阐明。即鼓励合法利用土地，提高土地利用率或严格控制占用耕地建房[42]。例如，1987年《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第3条通过明确纳税人的范围，来推动保护农用耕地责任人的具体落实。[66] 例如，《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》的相关规定。

其一，通过宣示性规定，来明确耕地占补平衡的属性定位与基本原则。3. 处于数量保护规范建立探索阶段的耕地保护规范体系 这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系处于耕地数量保护规范建立探索阶段。

另一方面，立足于耕地保护的制度规范层面，来具体展开相应的问题对策研究。例如，2003年《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》通过对于突击审批和突击设立开发区的行为，要严肃追究有关行政领导和当事人的责任的追责行为设定，就合理利用和保护土地资源原则的实施方式予以了列明。[97] 张俊峰、贺三维、张光宏、张安录：《流域耕地生态盈亏、空间外溢与财政转移——基于长江经济带的实证分析》，《农业经济问题》2020年第12期。其一，通过宣示性规定，来明确耕地质量保护的属性定位与实施举措。

[101] 例如，《高标准基本农田建设标准》、《高标准农田建设通则》、《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》、《国土资源部、农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》的相关规定。其作为一种通过可量化、逐级分解下达的计划数量指标来推进耕地数量与质量全面保护的羁束性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其通过数量指标的科层性计划控制来确保所开垦耕地或划定基本农田的质量。2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中央一号文件）对严守耕地红线，确保国家粮食安全以及稳步提升耕地质量的原则阐明。其作为一种倾向耕地数量计划管理的整体宏观性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其必须对各类非农建设用地或开发区用地实施总量控制与严格审批。

更多地只是针对开发区圈地行为的一种同义反复型规范宣示，相应的要素结构与规范逻辑皆较为模糊甚至混糅，在执行性与可操作性方面皆存在不少问题，并未达到理想的体系化规范预期。[35] 任旭峰、侯风云：《中国耕地保护制度演进及存在问题研究》，《理论学刊》2011年第9期。

[64] 任旭峰、侯风云：《中国耕地保护制度演进及存在问题研究》，《理论学刊》2011年第9期。[48] 陈小君：《我国土地管理法修订：历史、原则与制度——以该法第四次修订中的土地权利制度为重点》，《政治与法律》2012年第5期。

[31] 余谋昌：《地学价值论：地球人文社会科学研究的基本理论》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2011年第6期。在质量先导效益型保护阶段，相应规范体系则处于数量保护逐步转进为质量保护的框架性调整阶段。[63] 例如，《基本农田保护条例》《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》的相关规定。特别是构建区域保护规模目标、质量目标和生态环境承载力目标[127]，进一步砥砺充实了所涉耕地保护目标的结构要义。其二，质量区域划定型举措。1982年《全国农村工作会议纪要》（中央一号文件）对保护耕地的重大国策定性和合理利用耕地的原则阐明。

其二，空间开发目标性举措。虽然耕地保护制度强化期[86]得以整体性确立，但在质量保护方面仍处于探索阶段，相关规范设定的整体权威性、可操作性与细化程度不足，在一定程度上掣肘了耕地质量保护的实效。

[20] 孔祥斌、张蚌蚌、温良友、胡莹洁、雷鸣、姚静韬、辛芸娜：《基于要素-过程-功能的耕地质量理论认识及其研究趋势》，《中国土地科学》2018年第9期。相关耕地保护条款承载的措施手段主要围绕制止违法利用和保证粮食生产这两方面动机取向而具体设定，所表征的规范体系尚未形成耕地数量保护的体系化管理秩序。

[36] 冯丹玥、刘晶、单薇、金晓斌：《面向多功能复合的耕地保护内涵拓展与管理模式初探》，《土地经济研究》2019年第1期。[73] 例如，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《农业部关于贯彻落实中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见的意见》《土地复垦条例》和2007年国务院《政府工作报告》的相关规定。

（一）数量先导效益型耕地保护 在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布之前，面对我国进入耕地快速流失期的客观现实，耕地保护条款旨在扭转耕地质量与产出能力的持续性下降态势。相应措施手段旨在制止违法利用，保证粮食生产，保障农用耕地面积和促进多元化发展。其一，通过方向性规定，来明确保障农用耕地面积的结构性事项。例如，2004年、2005年、2007年中央一号文件[75]皆就提高耕地质量予以了行为结果意义的目标定位。

耕地保护条款即是一类存续于我国各位阶相关规范性文件中，具体设定基本耕地数量维持与耕地质量、生态保护强化[3]之耕地保护行为的规范标准，并就相应的机构设置、职权配备、人员管理、责任保障[4]等机构建制与治理事项予以体系化干预的相关规范设定。1992年《国务院办公厅关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》和1993年《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》对开发区占用耕地的严格控制。

1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出建立基本农田保护区制度。[27] 匡兵、卢新海、韩璟：《政策工具如何影响中国耕地保护效果》，《中国人口·资源与环境》2019年第11期。

在消极量化型保护阶段，相应规范体系尚未形成数量保护体系化管理秩序。1. 旨在实现耕地质量与数量并重的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过耕地质量建设与管理、农业可持续发展、高标准农田建设、永久基本农田划定等行为规范的设定，来构建我国生态效益维度的耕地质量建设规范体系。

[70] 张艳琳：《我国耕地保护制度的变迁》，《资源导刊》2019年第11期。具体以2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布为标志，可划分为数量先导效益型耕地保护与质量先导效益型耕地保护这两个阶段。[85] 张弛、曹银贵、陈智、耿明阳、丁莲、孙术达：《基于政策量化的我国耕地保护政策效果评价》，《广东农业科学》2020年第9期。[86] 刘洪彬、陈文亮、李顺婷、吴梦瑶、王秋兵、孙福军：《基于政策文献量化的我国耕地保护制度演进规律研究》，《土壤通报》2020年第5期。

其一，通过宣示性规定，来明确粮食安全事项的属性定位与基本原则。摘要:  聚焦于科学事实与制度规范层面的耕地保护命题，因相关规范设定的零散性与对策性，往往使得其释义学研究立场趋于碎片化与工具化。

其二，通过羁束性义务责任规定，来列明相关原则的实施方式。例如，2016年《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中央一号文件）对推进高标准农田建设事项，予以了到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩和集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的定量定质化行为设定。

1. 旨在保障粮食安全的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过严格控制用地、划定耕地保护红线、落实耕地保护责任人、征收耕地占用税、推动复垦损毁土地等行为规范的设定，来强化节约利用土地、稳定粮食生产能力。其主要强调以制止违法利用来作为解决耕地减少矛盾、维持耕地数量的关键手段，更为重视对土地资源利用适宜性、资源在行业、部门、区域间的分配[37]，从而凸显释放粮食增产活力、保证粮食安全的必要性与可行性。

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